Hof van Cassatie sluit deur voor rechterlijke matiging van BTW-boetes: tsunami aan genadeverzoeken dreigt voor de minister van Financiën

Met zijn arrest van 25 april 2025 heeft het Hof van Cassatie een streep getrokken onder een langlopende discussie: de rechter mag een BTW-boete wegens fraude niet zelfstandig verminderen, tenzij de belastingplichtige vooraf een beroep heeft gedaan op het zogeheten genaderecht.

De impact van deze uitspraak is aanzienlijk. Niet alleen worden belastingplichtigen geconfronteerd met een procedureel kluwen, ook de Minister van Financiën en zijn fiscale administratie kunnen zich opmaken voor een stortvloed aan genadeverzoeken.

GENADERECHT ALS ENIGE UITWEG

De kern van de zaak draait om artikel 9 van het Organieke Regentsbesluit van 1831, dat de minister van Financiën de bevoegdheid geeft om op verzoek boetes geheel of gedeeltelijk kwijt te schelden of te verminderen. Deze discretionaire bevoegdheid – het zogenaamde genaderecht – vormt de enige toegestane weg voor belastingplichtigen om een verplichte wettelijke minimale boete van 200% wegens fraude te laten milderen. De rechter, zo oordeelt het Hof van Cassatie in voltallige zitting, mag niet op eigen initiatief afwijken van dit wettelijk minimum.

Hiermee maakt het Hof een einde aan jaren van uiteenlopende rechtspraak tussen de Nederlandstalige en Franstalige kamers.

De verplichting om een boete van 200% op te leggen in fraudegevallen is volgens het Hof een ‘gebonden bevoegdheid’ van de fiscale administratie: zij kan hiervan niet afwijken. En als de fiscale administratie er niet van kan afwijken, kan ook de rechter dat niet, aldus het Hof. Daardoor kan er voor de rechter slechts een rol weggelegd zijn in het kader van het genaderecht: alleen in dat kader kan de fiscale administratie afwijken van de minimumboete van 200% en dus kan de rechter ook alleen in dat kader de boete verminderen.

RECHTERLIJKE TOETSING EN EVRM: SPANNINGSVELD BLIJFT

De uitspraak roept vragen op over de verhouding tot artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), dat vereist dat straffen met een strafrechtelijk karakter onderworpen moeten worden aan een rechter met “volle rechtsmacht”. Het Hof meent echter dat deze vereiste niet impliceert dat de rechter het wettelijk minimum van een sanctie kan aanpassen. Pas wanneer de fiscale administratie enige beoordelingsruimte heeft (en die bestaat bij fraude enkel in het kader van het genaderecht), kan een rechter daadwerkelijk ingrijpen. In fraudezaken ontbreekt die ruimte echter volledig.

EEN DUBBELE PROCEDURE ALS HET NIEUWE NORMAAL?

De praktische gevolgen van dit arrest zijn groot. Belastingplichtigen die geconfronteerd worden met een boete wegens fraude, staan nu voor een moeilijke keuze: ofwel erkennen zij de inbreuk en doen zij meteen een beroep op het genaderecht, ofwel betwisten zij de boete en verliezen zij daarmee – tijdelijk – de toegang tot datzelfde genaderecht. De fiscale administratie weigert immers doorgaans een verzoek tot kwijtschelding te behandelen zolang de gerechtelijke procedure nog loopt (of althans zolang de discussie ten gronde niet afgelopen is). Dit betekent in de praktijk dat belastingplichtigen vaak twee opeenvolgende procedures moeten voeren: eerst over de inhoudelijke beoordeling van de fraude, en pas nadien over de hoogte van de boete via het genaderecht.

Deze werkwijze is niet alleen inefficiënt, maar stelt ook de redelijkheid van de rechtsgang op de proef. De verplichting tot behandeling binnen een redelijke termijn, zoals gewaarborgd in artikel 6 EVRM, dreigt hierdoor geschonden te worden.

MINISTER VAN FINANCIËN ONDER DRUK: TSUNAMI AAN GENADEVERZOEKEN OP KOMST

De implicaties van het arrest voor de fiscale administratie zijn duidelijk: zonder rechterlijke tussenkomst, wordt de minister van Financiën — of diens gedelegeerde bij de fiscale administratie — de enige poortwachter voor matiging van BTW-boetes. Dat betekent dat de fiscale administratie zich moet voorbereiden op een golf van genadeverzoeken van belastingplichtigen die geen andere weg meer hebben om disproportionele sancties aan te vechten.

En nadien zal deze tsunami haar weg vervolgen voor de rechtbanken : als de verzoeken tot genade niet of niet voldoende worden ingewilligd, kan de belastingplichtige immers terug een gerechtelijke procedure opstarten…

Zonder structurele hervorming zal deze werklast exponentieel toenemen, met gevolgen voor zowel de snelheid van de behandeling als de rechtszekerheid van de betrokken burgers en ondernemingen.

DRAAGWIJDTE

Het voorgaande geldt enkel voor een BTW-boete van 200% die de administratie moet opleggen (dus bij fraude). Als er geen sprake is van fraude, kan de fiscale administratie zelf de boete matigen (KB nr. 41). En dan heeft de rechter ook een matigingsbevoegdheid.

En wat bij inkomstenbelastingen? Want ook daar zijn er verplichte wettelijke minimale belastingverhogingen. Bij fraude moet 50% opgelegd worden. Bij valse stukken moet 200% opgelegd worden. Heeft de rechter dan ook geen matigingsbevoegdheid meer? Behoudens in het kader van een genaderecht? Niets lijkt eraan in de weg te staan om het standpunt van het Hof van Cassatie door te trekken naar inkomstenbelastingen…

CONCLUSIE: WETGEVER MOET KNOOP DOORHAKKEN

De uitspraak van het Hof van Cassatie is helder, maar de gevolgen ervan baren zorgen. Door de rechter bij een procedure ten gronde buitenspel te zetten, wordt een cruciaal evenwicht tussen administratieve sancties en rechterlijke toetsing op losse schroeven gezet. Tegelijkertijd dreigt de fiscale administratie (en nadien de rechtbanken) te bezwijken onder de druk van duizenden bijkomende genadeverzoeken.

De oproep aan de wetgever is dan ook dringend. Een hervorming van het boetebeleid dringt zich op, waarbij ook in fraudegevallen ruimte moet worden gecreëerd voor een evenwichtige en efficiënte beoordeling — bij voorkeur door een rechter met voldoende beoordelingsmarge. Alleen zo kan het vertrouwen in een rechtvaardige en werkbare fiscale sanctiepraktijk worden hersteld. De tot voor kort algemeen aanvaarde rechtsmacht van de rechter moet bevestigd worden. Het stemt positief dat de nieuwe federale regering alvast werk aan het maken is van een hervorming van het boetebeleid.