Het arrest Digipolis en de gevolgen voor intercommunales

Op 25 februari 2026 heeft het Gerecht van het Europees Hof van Justitie (hierna het Hof) uitspraak gedaan in de zaak Digipolis. Een zaak die door de publieke sector in België met argusogen werd gevolgd aangezien dit mogelijk een grote impact zou hebben op de btw-positie van intercommunales.

De zaak Digipolis en de emanatieleer

Digipolis was een intergemeentelijk samenwerkingsverband dat werd opgericht door de stad Gent, het OCMW Gent, de stad Antwerpen en het OCMW Antwerpen (de stichtende leden). Na de oprichting zijn ook een aantal extern verzelfstandigde agentschappen van de stichtende leden (zoals autonome gemeentebedrijven) toegetreden tot het samenwerkingsverband (de toegetreden leden). Het doel van deze samenwerking was om schaalvoordelen te creëren op het vlak van telematica (telecommunicatie en informatica).

Digipolis werd opgericht als een opdrachthoudende vereniging wat betekent dat de deelnemende leden afstand hebben gedaan van hun reglementerings- en beheersrechten. Desgevallend is de zogenaamde emanatieleer van toepassing waarbij het samenwerkingsverband beschouwd wordt als het verlengstuk (de emanatie) van de deelnemende leden. De gevolgen op btw-vlak zijn tweeledig. Enerzijds kunnen de uitgaande handelingen onder bepaalde voorwaarden kwalificeren als overheidshandelingen buiten btw (outbound werking van de emanatieleer). Anderzijds vallen de handelingen, die door het samenwerkingsverband worden verricht ten behoeve van de leden, als interne handelingen buiten het btw-toepassingsgebied (inbound werking van de emanatieleer).

Naar aanleiding van een btw-controle nam de administratie het standpunt in dat de emanatieleer enkel van toepassing kon zijn in de relatie met de stichtende leden en niet t.a.v. de toegetreden leden. Digipolis was het niet eens met dit standpunt en de zaak werd aanhangig gemaakt bij de bevoegde rechtbank te Antwerpen. In eerste aanleg werd Digipolis in het gelijk gesteld, maar de administratie ging in beroep tegen het vonnis. Het hof van beroep te Antwerpen vroeg zich af of de emanatieleer op zich, en het onderscheid tussen de stichtende leden en de toegetreden leden, wel in lijn was met de Europese btw-richtlijn. Daartoe besloot het Hof ambtshalve om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Europees Hof.

Het arrest Digipolis (HvJ 25 februari 2026, C-575/24)

Het Hof benadrukt in eerste instantie dat de Europese btw-richtlijn een gemeenschappelijk stelsel invoert. Bijgevolg moet het begrip “belastingplichtige” in alle lidstaten op uniforme wijze worden uitgelegd en uitsluitend worden beoordeeld op grond van de in artikel 9, lid 1, van die richtlijn neergelegde criteria.

Volgens het Hof oefent Digipolis haar activiteiten zelfstandig uit en voldoet Digipolis aan de voorwaarden om als belastingplichtige te worden aangemerkt. De motivering van het Hof is op dit punt wel nogal mager.

Het Hof stelt dat een intergemeentelijk samenwerkingsverband principieel wel als een publiekrechtelijk lichaam in de zin van art. 13, lid 1 Btw-richtlijn (art. 6 Belgisch btw-wetboek) kan worden beschouwd, maar dat de handelingen die Digipolis verrichte voor haar leden niet als overheidshandelingen kunnen worden beschouwd. Het Hof baseert zich hiertoe enerzijds op de vaststelling dat Digipolis in dezelfde omstandigheden lijkt te handelen dan private spelers op de markt en dus niet als overheid is opgetreden en anderzijds op de regel dat overheden voor telecommunicatiediensten in ieder geval geacht worden als btw-belastingplichtig te handelen (cf. lijst van handelingen zoals opgenomen in bijlage I van de Europese btw-richtlijn).

De juridische fictie die door de emanatieleer in België werd voorzien, vindt volgens het Hof geen grondslag in de Europese btw-richtlijn. De diensten die Digipolis voor haar leden verricht, zijn bijgevolg onderworpen aan btw. De hoedanigheid van de leden (stichtende leden of toetredende leden) is volgens het Hof niet relevant in de beoordeling.

Gevolgen voor intercommunales

Het arrest van het Hof gaat duidelijk in tegen de inbound werking (prestaties die een samenwerkingsverband verricht enkel ten behoeve van haar leden, zoals in deze casus het centraliseren en verrichten van IT-diensten) van de emanatieleer in België. Het valt af te wachten welke gevolgen de btw-administratie concreet zal geven aan dit arrest, maar de verwachting is wel dat de administratie haar standpunt over de btw-positie van intercommunales zal aanpassen.

Dit hoeft o.i. niet noodzakelijk te betekenen dat ook de outbound handelingen (prestaties die worden verricht ten behoeve van derden, zoals afvalophaling of andere publieke taken voor de inwoners van een gemeente) van een intercommunale zullen worden getroffen. Het Hof is immers van oordeel dat een intergemeentelijk samenwerkingsverband aan de voorwaarden van art. 13 van de richtlijn (art. 6 Belgisch btw-wetboek) lijkt te voldoen. Bijgevolg kunnen handelingen die worden verricht als overheid, zoals de ophaling van huishoudelijk afval, o.i. nog steeds als overheidshandelingen buiten btw kwalificeren zonder hiervoor een beroep te moeten doen op de emanatieleer. Het uitgangspunt van de administratie dat publiekrechtelijke verenigingen niet onder art. 6 van het btw-wetboek kunnen vallen, zal hiervoor mogelijk moeten worden herzien. Dit standpunt was overigens niet in lijn met eerdere rechtspraak van het Europees Hof (zie o.a. HvJ 29 oktober 2015, zaak C-174/14, Saudaçor) en stond ook haaks op de interpretatie van het begrip openbare instelling in andere takken van de Belgische fiscaliteit (cf. in andere takken van de fiscaliteit kan een autonoom gemeentebedrijf bijvoorbeeld wel als een openbare instelling worden beschouwd).

Daarnaast geldt ook het principe dat subsidies/werkingstoelagen zonder een direct verband met een btw-belaste handeling buiten het toepassingsgebied van de btw blijven, wat mogelijk ook een oplossing kan betekenen voor de financiering van intercommunales.

In afwachting van verdere verduidelijkingen door de administratie is het voor intercommunales in ieder geval aangewezen om hun btw-positie in kaart te brengen. Intercommunales met een inbound werking zouden bijvoorbeeld nader kunnen onderzoeken of de btw-vrijstelling voor diensten verleend door een zelfstandige groepering (kostendelende vereniging) soelaas zou kunnen bieden om een btw-kost te vermijden. Intercommunales met een outbound werking dienen hun statuut nader te onderzoeken in het licht van de voormelde principes .

Voor de Belgische btw-administratie is het arrest o.i. de ideale gelegenheid om haar standpunt rond de btw-positie van publiekrechtelijke verenigingen grondig te herbekijken en te verfijnen. Om de problematiek van inbound handelingen van een intercommunale op vlak van btw op te vangen kan een mogelijke oplossing erin bestaan om overheden en openbare instellingen zonder onderscheid toe te laten tot een btw-eenheid. In tegenstelling tot de emanatieleer heeft de btw-eenheid immers wel een duidelijke grondslag in de Europese btw-richtlijn (art. 11 Europese btw-richtlijn). Daarenboven heeft het Europees Hof reeds geoordeeld dat het toelaten van niet-belastingplichtigen tot een btw-eenheid op zich niet in strijd is met de richtlijn (zie o.a. HvJ 9 april 2013, C-85/11, Commissie tegen Ierland).